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M.
Velasco, 2026 (*).
Nuevas tendencias transformadoras en el derecho presupuestario de las Administraciones Públicas españolas: gobernanza fiscal, sostenibilidad plurianual y adaptación institucional -
New transformative trends in the budgetary law of Spanish public administrations: fiscal governance, multiannual sustainability, and institutional adaptation
Resumen: Se analiza las transformaciones normativas, conceptuales y funcionales que experimenta el Derecho Presupuestario de las Administraciones Públicas españolas tras la implantación de la reforma de la gobernanza económica de la Unión Europea instituida por el Reglamento (UE) 2024/1263 y sus normas conexas. Partiendo de la superación de las tradicionales reglas fiscales de equilibrio anual basadas en el saldo estructural, se examina la centralidad asignada a la senda de gasto primario neto computable y la elaboración de los Planes Fiscales y Estructurales de Medio Plazo 2025-2028. Paralelamente, la investigación aborda de manera pormenorizada las implicaciones constitucionales derivadas de la aplicación continuada de la prórroga presupuestaria prevista en el artículo 134.4 de la Carta Magna, precisando las divergencias operativas entre el presupuesto inicial aprobado y el presupuesto ejecutado, así como el recurso incrementado a las modificaciones de crédito y a los Decretos-Leyes financieros bajo el imperio del artículo 86 constitucional. De igual forma, se evalúan los mecanismos de modernización administrativa orientados a la evaluación del gasto público mediante las revisiones sistemáticas de gasto encomendadas a la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF), los instrumentos de transparencia y determinación del coste efectivo en la Administración Local, y las medidas de digitalización de la gestión contable. El análisis demuestra que, aun manteniendo incólume el diseño normativo formal del sistema constitucional de hacienda pública, la interacción entre la disciplina plurianual comunitaria y la práctica institucional interna altera profundamente la dinámica del ciclo presupuestario, trasladando el eje de decisión desde la ponderación parlamentaria anual integrada hacia la adaptación administrativa continuada en fase de ejecución.
Palabras clave: Derecho Presupuestario, Gobernanza Fiscal, Reglamento UE 2024/1263, Prórroga Presupuestaria, Gasto Computable, Estabilidad Presupuestaria, AIReF.
Abstract: This study analyzes the normative, conceptual, and functional transformations undergone by the budgetary law governing Spanish public administrations following the implementation of the European Union’s economic governance reform—instituted by Regulation (EU) 2024/1263 and related regulations. Moving beyond traditional annual balanced-budget fiscal rules based on structural balances, the analysis examines the central role now assigned to the net primary expenditure path and the drafting of the 2025–2028 Medium-Term Fiscal-Structural Plans. Concurrently, the research addresses in detail the constitutional implications arising from the prolonged application of the budget rollover mechanism provided for in Article 134.4 of the Constitution; it specifies the operational divergences between the initially approved budget and the executed budget, as well as the increased reliance on budget modifications and financial decree-laws under Article 86 of the Constitution. Likewise, the study evaluates administrative modernization mechanisms aimed at public expenditure assessment—specifically the systematic spending reviews entrusted to the Independent Authority for Fiscal Responsibility (AIReF)—alongside transparency tools, the determination of effective costs in local government, and measures for the digitalization of accounting management. The analysis demonstrates that, while the formal normative design of the constitutional public finance system remains intact, the interaction between EU multiannual fiscal discipline and domestic institutional practice profoundly alters the dynamics of the budgetary cycle, shifting the decision-making focus from integrated annual parliamentary deliberation toward continuous administrative adaptation during the execution phase.
Keywords: Budgetary Law, Fiscal Governance, Regulation (EU) 2024/1263, Budget Rollover, Computable Expenditure, Budgetary Stability, AIReF.
(*) Manuel Velasco Carretero, es doctor en Ciencias jurídicas y sociales por la Universidad de Málaga (UMA), la Universidad Complutense de Madrid, la Universidad Antonio de Nebrija, la Universidad de Alicante, la Universidad de Cádiz, la Universidad de Extremadura, la Universidad de La Laguna, la Universidad de Santiago de Compostela, la Universidad de Sevilla, la Universidad de Vigo, la Universidad Rey Juan Carlos y la Universitat Oberta de Catalunya. Es experto universitario en cumplimiento normativo – compliance por la Universidad Internacional de la Rioja (UNIR), diplomado en empresariales por la UMA, licenciado en ciencias económicas y empresariales, economista, por la UMA , graduado en derecho por la UNIR, máster jurídico oficial por la UMA, máster económico-financiero oficial convalidado por el Ministerio de Educación del Gobierno de España, abogado por el Ministerio de Justicia del Gobierno de España, colegiado no ejerciente en el Ilustre Colegio de la Abogacía de Málaga, gestor administrativo por el Ministerio de la Función Pública del Gobierno de España, administrador de fincas por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes del Gobierno de España, experto universitario en peritaje judicial por la Universidad Europea Miguel de Cervantes (UEMC).
1. Introducción
El estudio del Derecho Presupuestario de las Administraciones Públicas españolas atraviesa una época de profunda reconfiguración conceptual, normativa y operativa. La institución presupuestaria, concebida históricamente en el siglo XIX como un instrumento de autorización previa y control rígido de los ingresos y gastos públicos por parte de las cámaras representativas, ha ido transformando sus funciones tradicionales para convertirse en un dispositivo complejo de dirección económica, asignación eficiente de recursos y garantía de sostenibilidad financiera intergeneracional. En los últimos años, la confluencia entre las exigencias impuestas por la Unión Europea a través de la renovación de la gobernanza fiscal y las dinámicas internas de gestión institucional ha puesto de manifiesto tensiones estructurales entre la norma constitucional formal y la práctica administrativa efectiva.
La complejidad creciente del sector público y la necesidad de responder a volatilidades macroeconómicas han alterado la función ordenadora del presupuesto tradicional. Las exigencias sanitarias, geopolíticas y climáticas registradas recientemente pusieron de manifiesto la rigidez de los esquemas contables clásicos basados en la caja única y el control formal ex-ante, impulsando la adopción de técnicas analíticas orientadas al rendimiento y al análisis del gasto público en términos de efectividad social.
1.1. Objeto de estudio y marco normativo de la transformación presupuestaria
El objeto central de la presente investigación reside en el análisis de las tendencias contemporáneas que redefinen la ordenación jurídica del presupuesto público en España. Este marco normativo se encuentra delimitado primordialmente por las previsiones de la Constitución Española de 1978, cuyos artículos 134 y 135 establecen los principios ordenadores de la actividad financiera del Estado y las normas relativas al equilibrio presupuestario. La regulación constitucional se completa con la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, y con la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, textos que articulan la disciplina fiscal en el conjunto de los niveles territoriales del Estado (Pérez Royo, 2024).
A este corpus normativo interno se suma la incidencia directa del ordenamiento jurídico comunitario. La aprobación del paquete legislativo europeo de gobernanza económica en abril de 2024, integrado de manera destacada por el Reglamento (UE) 2024/1263 del Parlamento Europeo y del Consejo, sustituye los mecanismos clásicos de supervisión basados en la variación del saldo estructural por una nueva variable operativa centrada en la tasa de crecimiento del gasto primario neto computable (Reglamento UE 2024/1263, 2024). Esta alteración del esquema europeo condiciona la articulación interna de los presupuestos de la Administración General del Estado, de las Comunidades Autónomas y de las Entidades Locales, exigiendo la fijación de trayectorias plurianuales de gasto vinculadas a compromisos de reforma e inversión (Ministerio de Economía, Comercio y Empresa, 2024).
De forma paralela, la vivencia presupuestaria reciente del Estado español ofrece un fenómeno digno de detenido examen jurídico: la utilización reiterada de la prórroga presupuestaria contemplada en el artículo 134.4 del Texto Constitucional. La falta de aprobación oportuna de la ley anual de presupuestos en diversos ejercicios ha desplazado el momento de decisión financiera desde la deliberación parlamentaria plena hacia la adopción de medidas correctoras dispersas dictadas en fase de ejecución (Galán Sánchez, 2026). La investigación examina cómo interactúan estas exigencias de disciplina supranacional con los vacíos o rigideces que genera la vigencia prorrogada del presupuesto inicial, analizando el impacto sobre la transparencia, el control parlamentario y la eficacia administrativa.
1.2. Evolución doctrinal de la institución presupuestaria: de la contabilidad de caja al gobierno de resultados
La doctrina financiera ha puesto de manifiesto que el concepto de presupuesto público ha superado su dimensión puramente jurídica de mera autorización formal de gastos e ingresos para asumir la condición de instrumento estratégico de gestión pública. Tradicionalmente, los modelos presupuestarios de inspiración contable se basaban en la anotación de flujos de tesorería bajo el criterio de caja u obligaciones, orientando la actuación de los gestores hacia el cumplimiento estricto de los límites cuantitativos y cualitativos asignados a cada partida (Ribes Ribes, 2022). Este enfoque tradicional, centrado de manera exclusiva en el consumo de insumos o inputs, resultaba insuficiente para evaluar el grado de eficacia real alcanzado en la prestación de los servicios públicos o la eficiencia en el empleo de los recursos de los contribuyentes (Schick, 2001).
Las reformas conceptuales introducidas bajo la corriente de la Nueva Gestión Pública postularon la necesidad de evolucionar desde presupuestos basados en insumos hacia sistemas orientados a los resultados directos y a los impactos sociales producidos (Metcalfe, 1993; Gore, 1993). Esta evolución teórica propone la sustitución paulatina del criterio de caja por el principio de devengo o enfoque de recursos completos, el cual permite registrar la totalidad de los costes económicos derivados de la actividad administrativa, incluyendo la depreciación del inmovilizado y la asunción de pasivos a largo plazo como las prestaciones de jubilación del personal (Löffler, 1996; IGAE, 1997). Países como Australia, Nueva Zelanda o el Reino Unido incorporaron este esquema con el propósito de ofrecer a las cámaras legislativas y a la ciudadanía una información económica íntegra que facilite la rendición de cuentas (Ribes Ribes, 2022).
En el entorno español, la adopción plena de un presupuesto de recursos ha encontrado reticencias institucionales y complejas barreras procedimentales, manteniéndose el presupuesto formal anclado en los criterios tradicionales de caja e imputación presupuestaria. Con todo, la legislación de estabilidad y las exigencias de la Contabilidad Nacional según el Sistema Europeo de Cuentas han forzado una doble contabilidad de gestión. La evaluación de la actividad pública ha incorporado progresivamente metodologías analíticas como las revisiones de gasto encargadas a organismos independientes y la fijación de indicadores de rendimiento que persiguen aproximar la asignación de recursos al coste real de los servicios prestados (AIReF, 2026; Gutiérrez Ponce et al., 2018).
2. La transformación del marco fiscal europeo y su trasposición al ordenamiento jurídico español
El presente apartado examina las mutaciones normativas acaecidas en la arquitectura financiera de la Unión Europea a partir de la aprobación de la reforma del Pacto de Estabilidad y Crecimiento en la primavera de 2024. Se estudia el paso desde un esquema de supervisión fundado en metas anuales de saldo estructural hacia un esquema basado en trayectorias de gasto primario neto computable garantizadas a medio plazo. De igual modo, se analiza la articulación de los Planes Fiscales y Estructurales de Medio Plazo regulados en el Reglamento (UE) 2024/1263, analizando la función supervisora atribuida a la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF) y las divergencias operativas observadas en el proceso de adaptación de la normativa nacional.
La trasposición interna del esquema comunitario exige articular una coherencia estricta entre la legislación básica estatal y las autonomías financieras autonómica y local. La fijación de trayectorias plurianuales garantizadas busca armonizar la responsabilidad fiscal con el crecimiento económico sostenido, evitando la adopción de políticas presupuestarias procíclicas durante periodos de expansión o contracción económica.
2.1. El Reglamento (UE) 2024/1263 y la nueva gobernanza basada en el gasto computable
La promulgación del Reglamento (UE) 2024/1263 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2024, sobre la coordinación eficaz de las políticas económicas y la supervisión presupuestaria multilateral, supone un hito en la regulación financiera comunitaria. Esta disposición deroga el antiguo Reglamento (CE) nº 1466/97 y formaliza la superación de las reglas fiscales que imponían ajustes homogéneos basados en estimaciones no observables del saldo estructural (Reglamento UE 2024/1263, 2024). La nueva regulación reconoce la acusada heterogeneidad en las ratios de deuda pública registradas tras la pandemia de COVID-19 y establece un modelo singularizado por Estado miembro, articulado sobre una única variable operativa de control: la variación anual del gasto primario neto nacional o gasto computable (AIReF, 2026).
El concepto de gasto computable se define excluyendo de la masa de gasto público total aquellas partidas relativas al pago de intereses de la deuda, el gasto en programas de la Unión Europea compensado íntegramente por fondos comunitarios, las transferencias asociadas a la cofinanciación nacional de proyectos europeos, los elementos cíclicos de las prestaciones por desempleo y las medidas discrecionales relativas a los ingresos tributarios (Ministerio de Economía, Comercio y Empresa, 2024). A esta masa contable se le aplica una trayectoria de referencia trazada por la Comisión Europea mediante el Análisis de Sostenibilidad de la Deuda (DSA), orientada a garantizar que la deuda mantenga una senda descendente verosímil durante un periodo de ajuste de cuatro años, extensible hasta siete años si el país asume compromisos ciertos de inversión y reforma estructural (Reglamento UE 2024/1263, 2024).
Ejemplo ilustrativo de esta flexibilidad operativa lo constituye la activación de la cláusula nacional de escape en materia de seguridad y defensa prevista en el artículo 26 del Reglamento (UE) 2024/1263. El Gobierno de España solicitó formalmente en abril de 2026 la aplicación de dicho mecanismo para descontar del cómputo de la regla de gasto el incremento extraordinario de las partidas destinadas a capacidades militares de la OTAN en los ejercicios 2025 y 2026, cifrado en el 0,1% del Producto Interior Bruto (Ministerio de Hacienda y Ministerio de Economía, 2026). Este ajuste técnico permitió compatibilizar el cumplimiento estricto de la senda de consolidación exigida por el Consejo ECOFIN con la atención a obligaciones geoestratégicas internacionales, sin registrar débitos sancionables en la cuenta de control europea (Ministerio de Hacienda y Ministerio de Economía, 2026).
2.2. Los Planes Fiscales y Estructurales de Medio Plazo 2025-2028 y la cuenta de control
La piedra angular de la nueva gobernanza económica europea reside en la elaboración de los Planes Fiscales y Estructurales de Medio Plazo. El Reino de España presentó su primer Plan Fiscal y Estructural el 15 de octubre de 2024, fijando la programación de la política presupuestaria para el periodo 2025-2028 y extendiendo la trayectoria de ajuste fiscal hasta 2031, previa justificación de un conjunto de reformas e inversiones vinculadas al Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (Ministerio de Economía, Comercio y Empresa, 2024). Dicho documento proyecta una tasa media de crecimiento del gasto primario neto del 2,8% anual, asegurando una reducción del déficit público hasta el 2,1% del PIB en 2026 y situando la ratio de deuda pública por debajo del 100% del PIB (Ministerio de Hacienda y Ministerio de Economía, 2026).
Para garantizar el seguimiento continuo de estos compromisos sin recurrir a procedimientos sancionadores inmediatos ante desviaciones coyunturales, el artículo 22 del Reglamento (UE) 2024/1263 instituye la denominada cuenta de control. Este dispositivo contable funciona como un registro acumulativo de los desfases, tanto al alza como a la baja, observados entre la ejecución real del gasto neto y la senda prefijada por el Consejo Europeo (Reglamento UE 2024/1263, 2024). Las desviaciones anuales permitidas no podrán superar el 0,3% del PIB en un único ejercicio, ni el 0,6% del PIB de manera acumulada, sirviendo de umbral preventivo antes de que la Comisión Europea proponga la apertura de un procedimiento de déficit excesivo basado en el criterio de deuda (Ministerio de Economía, Comercio y Empresa, 2024).
La efectividad de los Planes Fiscales de Medio Plazo exige su plena integración en el proceso de elaboración de los Presupuestos Generales del Estado de cada ejercicio. La senda de gasto neto aprobada por las instituciones comunitarias condiciona la fijación previa del límite máximo de gasto no financiero del Estado o techo de gasto, obligando a las Administraciones Territoriales —Comunidades Autónomas y Entidades Locales— a supeditar sus estados de gastos a las tasas de variación aprobadas para el conjunto del sector público (Ministerio de Economía, Comercio y Empresa, 2024). De esta forma, la planificación estratégica plurianual se impone como un marco condicionante previo que limita el margen de maniobra de las leyes presupuestarias anuales (Galán Sánchez, 2026).
2.3. La adaptación del marco español y la supervisión de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal
A pesar del avance formal representado por la remisión del primer Plan Fiscal y Estructural, la adecuación de la legislación presupuestaria interna española al nuevo marco fiscal comunitario se halla inconclusa. La Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF) ha advertido de que la normativa nacional —sustentada primordialmente en la Ley Orgánica 2/2012 de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera— mantiene incongruencias metodológicas con las disposiciones europeas de 2024 (AIReF, 2026). Mientras la legislación interna continúa haciendo referencia prioritaria al saldo estructural y a una regla de gasto de diseño propio contemplada en su artículo 12, las exigencias del Reglamento (UE) 2024/1263 imponen el seguimiento exclusivo de la senda de gasto primario neto computable (AIReF, 2026).
Un aspecto de relevante consideración jurídica es el reforzamiento de las competencias asignadas a las Instituciones Fiscales Independientes en la Directiva (UE) 2024/1265 del Consejo. La normativa comunitaria exige que organismos como la AIReF elaboren evaluaciones sistemáticas acerca de la solidez, coherencia y eficacia del marco fiscal nacional, sometiendo a las autoridades ejecutivas al principio de cumplir o explicar (AIReF, 2026). La incorporación formal de este mandato en la legislación española requiere una reforma con rango de Ley Orgánica que garantice la autonomía funcional de la AIReF y regule los efectos jurídicos derivados de sus informes sobre los proyectos presupuestarios estatales y autonómicos (AIReF, 2026).
La divergencia entre la proyección macroeconómica interna y las estimaciones de la Comisión Europea ha generado discrepancias en torno a la tasa autorizada de gasto computable. España incluyó en su Plan de Medio Plazo proyecciones ajustadas por los ingresos futuros derivados de la reforma del sistema de pensiones y por la actualización de los datos de población de Eurostat de septiembre de 2024, logrando justificar un margen de crecimiento del gasto del 3,2% en 2025 frente al 2,8% sugerido en la trayectoria de referencia de la Comisión (Ministerio de Economía, Comercio y Empresa, 2024). Este ejercicio de apropiación nacional pone de manifiesto la necesidad de consolidar una interlocución técnica permanente entre los órganos del Ministerio de Hacienda y la AIReF para evitar distorsiones en la supervisión de las cuentas públicas.
3. Régimen constitucional y efectos funcionales de la prórroga presupuestaria reiterada
En este apartado se examina el régimen jurídico de la prórroga presupuestaria contemplada en el artículo 134.4 de la Constitución Española de 1978, abordando de manera sistemática sus repercusiones dogmáticas y operativas cuando su aplicación deja de revestir un carácter strictly coyuntural. Se delimita la frontera jurídica entre el presupuesto inicial aprobado por las Cortes Generales y el presupuesto ejecutado en el ejercicio precedente, evaluando la intensificación en la utilización de las modificaciones presupuestarias y del Decreto-Ley normativo. Finalmente, se analiza la articulación funcional entre la prórroga de los estados numéricos de gastos e ingresos y la observancia continuada de las exigencias del principio de estabilidad presupuestaria recogido en el artículo 135 constitucional.
La institución de la prórroga responde al imperativo constitucional de dar continuidad a las funciones estatales en ausencia de una Ley de Presupuestos aprobada antes del comienzo del año económico. La prolongación de este mecanismo a lo largo de varios años consecutivos transforma la dinámica financiera pública, imponiendo una adaptación constante de los créditos contables mediante actos administrativos y normas de urgencia.
3.1. Alcance dogmático del artículo 134.4 de la Constitución Española y la delimitación entre presupuesto inicial y ejecutado
La norma contenida en el artículo 134.4 de la Carta Magna establece que, si la Ley de Presupuestos Generales del Estado no resulta aprobada antes del primer día del ejercicio económico correspondiente, se considerarán automáticamente prorrogados los presupuestos del ejercicio anterior hasta la aprobación y publicación de los nuevos. La doctrina financiera y constitucional ha calificado este precepto como una cláusula de salvaguarda orientada a prevenir la paralización de la actividad administrativa y asegurar la continuidad de los servicios públicos esenciales (Galán Sánchez, 2026; Pérez Royo, 2024). Lejos de constituir una aprobación tácita de un nuevo presupuesto o un otorgamiento de facultades legislativas al Poder Ejecutivo, la prórroga opera ex constitutione como una extensión temporal de la autorización parlamentaria previamente concedida (Escribano López, 1997; STC 109/2001).
Cuestión medular en el debate jurídico reside en determinar qué masa contable y normativa resulta efectivamente proyectada sobre el ejercicio prorrogado. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley 47/2003, General Presupuestaria, la prórroga se despliega de manera exclusiva sobre los créditos constitutivos del presupuesto inicial originariamente aprobado mediante ley, con exclusión radical de las modificaciones de crédito y ajustes extraordinarios aprobados a lo largo de la ejecución del año precedente (Galán Sánchez, 2026). Extender la prórroga al presupuesto ejecutado en su estado final implicaría validar decisiones de gasto coyunturales que no fueron objeto de ponderación parlamentaria para el nuevo ejercicio, vulnerando el principio de legalidad presupuestaria (Martínez Lago, 2003).
La jurisprudencia del Tribunal Constitucional dictaminada en las sentencias STC 76/1992 y STC 32/2000 ha delimitado la naturaleza de la ley presupuestaria, afirmando su carácter de norma de contenido constitucionalmente determinado pero habilitada para incluir disposiciones normativas complementarias con vigencia anual (Pérez Royo, 2024). Por ello, la prórroga alcanza únicamente a los estados numéricos de gastos e ingresos y a aquellas normas del articulado que guarden una conexión directa con la ejecución contable, decayendo la vigencia de las disposiciones temporales o preceptos de contenido no financiero aprobados de manera eventual para el año vencido (Pallarés Rodríguez, 2020). La prórroga conserva el marco de autorización pero difiere el momento de renovación periódica de las decisiones políticas públicas.
3.2. La intensificación de las modificaciones de crédito y la utilización del Decreto-Ley en materias financieras
La vigencia prolongada de un presupuesto diseñado para un escenario económico remoto genera disonancias inmediatas con las necesidades reales de gasto y las estimaciones de recaudación tributaria. Para colmar este desfase, el sistema financiero se ve abocado a intensificar el recurso a las técnicas de modificación de crédito reguladas en la Ley General Presupuestaria, tales como las transferencias de crédito, las generaciones por ingresos, los créditos extraordinarios y los suplementos de crédito (Ribes Ribes, 2022). Si bien estos instrumentos fueron concebidos como cauces de ajuste marginal en ejercicios de tramitación ordinaria, su utilización continuada durante la prórroga altera la lógica concentrada del debate parlamentario anual, fragmentando la toma de decisiones presupuestarias en decisiones administrativas puntuales (Galán Sánchez, 2026).
A la par de las modificaciones contables internas, la ausencia de una Ley de Presupuestos impulsa un recurso sistemático a la legislación de urgencia formalizada mediante Real Decreto-Ley al amparo del artículo 86 de la Constitución (Cazorla Prieto, 1983). En ejercicios de prórroga continuada, la adopción de medidas de actualización retributiva de los empleados públicos, la revalorización de las pensiones del sistema de Seguridad Social o el establecimiento de créditos extraordinarios para atender emergencias sociales se articula normativamente a través de Decretos-Leyes aprobados por el Consejo de Ministros (Galán Sánchez, 2026). Ejemplos claros de esta práctica se observan en la aprobación del Real Decreto-ley 5/2026 para financiar las medidas de socorro tras episodios climáticos adversos o las normas extraordinarias de incremento de retribuciones públicas (Ministerio de Hacienda y Ministerio de Economía, 2026).
La jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha precisado los límites materiales del Decreto-Ley en materia tributaria y financiera, exigiendo la concurrencia de una situación de extraordinaria y urgente necesidad que mantenga una conexión directa de sentido con las medidas dictadas (STC 182/1997; STC 139/2016). Si bien la prórroga por sí misma no constituye un presupuesto habilitante ni otorga poderes normativos discrecionales al Gobierno, la imposibilidad de tramitar la ley anual de presupuestos genera el escenario de necesidad justificativo de decretos financieros específicos destinados a impedir la parálisis institucional o el quebranto de obligaciones públicas (Galán Sánchez, 2026).
3.3. La articulación de la prórroga con el principio de estabilidad presupuestaria del artículo 135 de la Constitución Española
La reforma del artículo 135 de la Constitución Española en septiembre de 2011 consagra el mandato vinculante de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera para el conjunto de las Administraciones Públicas, supeditando el pago del servicio de la deuda pública a una prioridad absoluta frente a cualquier otro gasto del Estado (De la Hucha Celador, 2015). La aplicación del mecanismo de prórroga presupuestaria no suspende ni atenúa en modo alguno el deber constitucional de observar los límites de déficit estructural y de volumen de deuda pública regulados en la Ley Orgánica 2/2012 (LOEPSF). Las autorizaciones de gasto ejecutadas bajo la vigencia prorrogada del presupuesto inicial deben acomodarse en todo momento a los techos de gasto y a los objetivos de estabilidad vigentes para el ejercicio en curso (Galán Sánchez, 2026).
Bajo la disciplina impuesta por el nuevo marco fiscal europeo del Reglamento (UE) 2024/1263, la observancia del artículo 135 CE durante ejercicios de prórroga presupuestaria adquiere contornos específicos. Puesto que el cumplimiento de la senda de consolidación fiscal se mide a través del crecimiento del gasto primario neto computable, el Gobierno se ve obligado a ejercitar un control continuo en la fase de ejecución contable para evitar que las modificaciones presupuestarias acumuladas sobrepasen la tasa máxima de variación autorizada por la Comisión Europea (AIReF, 2026; Ministerio de Economía, Comercio y Empresa, 2024). La disciplina presupuestaria se desplaza de este modo desde la fijación a priori de estados numéricos anuales hacia la gestión restrictiva en la fase de ordenación de pagos y autorización de créditos.
Esta dinámica de gestión prorrogada proyecta efectos sobre el principio de transparencia y el control parlamentario. Al no producirse el debate unitario en el que se ponderan simultáneamente la totalidad de las políticas de gasto y las previsiones de ingresos tributarios, la función de las Cortes Generales como órgano fiscalizador de la orientación económica gubernamental pierde su cualidad de síntesis integradora (García de Enterría & Fernández, 2021; Galán Sánchez, 2026). Aunque el examen de las modificaciones de crédito aprobadas por ley y la convalidación de Decretos-Leyes garantizan formalmente el principio de legalidad, la práctica prorrogada debilita la capacidad representativa de la cámara para redefinir las prioridades públicas a medio plazo.
4. Modernización de la gestión pública, transparencia municipal y evaluación del gasto público
En este apartado se examinan las corrientes de reforma administrativa enfocadas al perfeccionamiento de la gestión financiera, la transparencia en la rendición de cuentas y la evaluación sistemática de la eficiencia en el sector público español. Se analiza el despliegue de las evaluaciones de gasto o spending reviews encomendadas a la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal en el marco del proceso iniciado por la Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas (CORA). De igual manera, se evalúa la aplicación de los principios de transparencia e información sobre el coste efectivo de los servicios en las Entidades Locales y la implantación de herramientas digitales como la facturación electrónica y el expediente contable profesionalizado.
La modernización del sector público requiere superar la concepción puramente formalista del control de legalidad previa para incorporar mecanismos analíticos de control del rendimiento. La asignación eficiente de los recursos de los contribuyentes constituye un exigente deber ético e institucional en un contexto de consolidación fiscal plurianual.
4.1. La evaluación del gasto mediante las revisiones de gasto (spending reviews) y la CORA
La búsqueda de mayor eficiencia en la asignación de los fondos públicos motivó la articulación de mecanismos de evaluación ex-ante y ex-post de las políticas presupuestarias estatales y autonómicas. El antecedente institucional más completo de este movimiento reformista se sitúa en los trabajos elaborados por la Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas (CORA) constituida en 2012, cuyo informe fijó pautas para la eliminación de duplicidades administrativas, la simplificación de procedimientos y la racionalización de los capítulos 2 (gastos corrientes en bienes y servicios) y 6 (inversiones reales) de los Presupuestos Generales del Estado (CORA, 2013). Las medidas planteadas por la CORA proyectaron ahorros acumulados superiores a los 6.400 millones de euros para las Administraciones Públicas, introduciendo la medición de costes de actividad como criterio presupuestario (CORA, 2013).
Sobre la base trazada por las recomendaciones europeas, el Consejo de Ministros institucionalizó en 2017 la ejecución de las revisiones del gasto o spending reviews encomendadas a la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF) (Albi & Onrubia, 2018; Baños-Rovira, 2023). El primer ciclo plurianual de evaluaciones (2018-2021) analizó políticas de relevante peso presupuestario, tales como las subvenciones y políticas activas de empleo, el gasto farmacéutico hospitalario, las becas de educación universitaria, los beneficios fiscales y las infraestructuras ferroviarias (dt2024-05.pdf; Baños-Rovira, 2023). Las conclusiones de estos informes mostraron ineficiencias derivadas de la falta de objetivos cuantificables en los programas presupuestarios tradicionales y de la ausencia de un seguimiento continuo de los resultados sociales obtenidos (dt2024-05.pdf).
La consolidación del segundo ciclo de revisiones de gasto para el periodo 2022-2026, integrado explícitamente como compromiso de reforma en el componente 29 del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia y renovado en el Plan Fiscal y Estructural de Medio Plazo 2025-2028, extiende la evaluación analítica a ámbitos como el gasto en asistencia sanitaria del mutualismo administrativo, los instrumentos financieros públicos y las transferencias a entidades vinculadas (Ministerio de Economía, Comercio y Empresa, 2024; AIReF, 2026). Para dotar de eficacia a estas evaluaciones, se ha creado en la AIReF una división permanente encargada de las revisiones de gasto y se ha established en el Ministerio de Hacienda una estructura responsable de dar seguimiento a la adopción efectiva de las recomendaciones formuladas bajo el principio de cumplir o explicar (Ministerio de Economía, Comercio y Empresa, 2024).
4.2. Transparencia, coste efectivo de los servicios y gobernanza en las entidades locales
El ámbito de la Administración Local española ha representado un laboratorio privilegiado para verificar la interacción entre transparencia presupuestaria, eficiencia en la gestión y sostenibilidad financiera. La promulgación de la Ley Orgánica 2/2012 de Estabilidad Presupuestaria y de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, impuso a los más de noventa y quinientos ayuntamientos y entes locales de España la obligación estricta de publicar de manera accesible sus liquidaciones presupuestarias, marcos financieros plurianuales y periodos medios de pago a proveedores (Gutiérrez Ponce et al., 2018; Ley 19/2013). A ello se suma la exigencia contemplada en el artículo 116 ter de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local de calcular y difundir con carácter anual el coste efectivo de los servicios públicos prestados de forma directa o indirecta (Gutiérrez Ponce et al., 2018).
La investigación empírica realizada a partir de las liquidaciones presupuestarias presentadas ante el Tribunal de Cuentas demuestra que la transparencia en las Entidades Locales no se halla ligada de forma mecánica al volumen total del gasto ejecutado, mas bien a la naturaleza económica de los ingresos y a la estructura de la financiación municipal (Gutiérrez Ponce et al., 2018). Aquellos ayuntamientos que obtienen un porcentaje elevado de sus recursos mediante transferencias corrientes y de capital de otras Administraciones manifiestan un mayor nivel de cumplimiento en los índices de transparencia internacional (ITA) y un control más riguroso de la rigidez del gasto corriente que aquellos municipios sustentados prioritariamente en una alta presión fiscal de impuestos propios (Gutiérrez Ponce et al., 2018; Portillo Navarro, 2009).
Ejemplo destacado de innovación en la gobernanza presupuestaria municipal lo constituye la implantación de experiencias como el Plan de Alineación y Competitividad Estratégica (PACE) desarrollado en el Ayuntamiento de San Cugat del Vallès (Gutiérrez Ponce et al., 2018). Mediante este sistema de gestión, el presupuesto municipal se desagrega por programas de objetivos cualitativos vinculados a indicadores de gestión en tiempo real, permitiendo a los órganos de gobierno y a la ciudadanía evaluar de forma continuada las desviaciones en los costes de los servicios y ajustar las partidas presupuestarias durante el ejercicio sin menoscabo del equilibrio financiero (Gutiérrez Ponce et al., 2018; Robleda Cabezas & Prieto Martín, 2006).
4.3. Digitalización, facturación electrónica y profesionalización del empleo público en la gestión presupuestaria
La transformación digital de las Administraciones Públicas ha modificado sustancialmente los procedimientos de elaboración, ejecución y fiscalización del presupuesto público. El despliegue de la Ley 25/2013, de 27 de diciembre, de Impulso de la Factura Electrónica y Creación del Registro Contable de Facturas, coordinado con las recomendaciones de la CORA, obligó a la totalidad de las entidades del sector público a disponer de un punto general de entrada de facturas electrónicas (FACe) y a registrar contablemente la totalidad de los compromisos de gasto (CORA, 2013). La aprobación del Real Decreto 238/2026 ha extendido la facturación electrónica obligatoria al ámbito de las operaciones entre empresarios y profesionales, reforzando la trazabilidad de los flujos monetarios y reduciendo los tiempos medios de pago en la contratación pública (Ministerio de Hacienda y Ministerio de Economía, 2026).
Paralelamente, la implantación de la Central de Información Económico-Financiera en el Ministerio de Hacienda ha homogeneizado los criterios de publicación estadística de la ejecución presupuestaria mensual de la Administración General del Estado, de las Comunidades Autónomas y de las Corporaciones Locales bajo los criterios del Sistema Europeo de Cuentas (CORA, 2013; dt2024-05.pdf). Esta disponibilidad de información en formatos abiertos interoperables facilita la aplicación de técnicas de analítica de datos e inteligencia artificial en las fases de control interno llevadas a cabo por las Intervenciones Generales, haciendo posible la sustitución del fiscalizado previo tradicional por controles inteligentes a posteriori basados en el análisis de riesgos (EY España, 2025; Ribes Ribes, 2022).
En este escenario de modernización tecnológica, la gestión del empleo público emerge como un factor determinante de la capacidad de adaptación presupuestaria. Las dinámicas de reforma funcionarial inspiradas en la legislación europea promueven la movilidad funcional y la flexibilización de las estructuras de personal, contemplando en supuestos de reestructuración o externalización esquemas de acompañamiento profesional que aproximan el régimen del servicio público a las exigencias de agilidad organizativa (Varela Rodríguez, 2025; Boto Álvarez, 2020). La garantía del estatus de la función pública debe armonizarse con la exigencia de capacitar a los empleados públicos en el manejo de nuevas herramientas de gestión financiera para asegurar la asignación eficiente de los recursos asignados al presupuesto estatal y autonómico (Varela Rodríguez, 2025; EY España, 2025).
5. La ficción de la racionalidad presupuestaria: entre la rigidez supranacional y la desposesión del debate parlamentario
La arquitectura contemporánea del Derecho Presupuestario en España atraviesa un proceso de desplazamiento decisorio que debilita el núcleo deliberativo de las instituciones representativas. Mientras la narrativa oficial celebra la llegada de reglas fiscales basadas en el gasto primario neto computable y la extensión a medio plazo de los compromisos presupuestarios, la práctica revela una acentuada tecnocratización del ciclo financiero. La determinación de la senda de gasto deja de responder a la voluntad emanada de las urnas para convertirse en el resultado de simulaciones estocásticas y modelos econométricos de sostenibilidad de la deuda gestionados entre Bruselas y los ministerios de hacienda. Este sesgo algorítmico genera una apariencia de objetividad científica que amortigua la discusión política sobre las verdaderas prioridades de redistribución social.
A esta centralización tecnocrática se añade una incoherencia normativa patente en el diseño interno. España mantiene una superposición de reglas de déficit, deuda y gasto que colisionan directamente con la métrica europea unificada. Esta duplicidad normativa fuerza a las administraciones territoriales a moverse entre exigencias contradictorias, donde el cumplimiento de la norma nacional puede traducirse en el incumplimiento de las directivas comunitarias y viceversa. En lugar de unificar criterios mediante reformas legislativas de calado en la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, se prefiere la opacidad operativa de ajustar los números sobre la marcha en la fase de liquidación contable.
Por otra parte, la institucionalización de la prórroga presupuestaria recurrente desarticula la función constitucional del presupuesto como instrumento de síntesis y control. La conversión de una herramienta de continuidad excepcional en un hábito gubernamental sistemático despoja a las Cortes Generales de su capacidad de fijar el rumbo financiero. Al prorrogarse automáticamente los estados iniciales del ejercicio anterior, el Ejecutivo gobierna mediante modificaciones de crédito fragmentadas y decretos-leyes financieros aprobados de urgencia. Se configura un presupuesto de hecho diseñado en despachos administrativos que elude el debate parlamentario de conjunto, reduciendo la intervención legislativa a ratificaciones a posteriori de medidas parciales.
De forma simétrica, las promesas de modernización centradas en las revisiones de gasto y la evaluación de políticas públicas adolecen de un problema estructural de incentivos políticos. Aunque se publicitan los ciclos de evaluación confiados a la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal, la normativa vigente padece de un sesgo burocrático que confunde la auditoría de regularidad contable con el análisis real de impacto social. Los informes evaluativos terminan archivados en departamentos administrativos sin alterar la asignación presupuestaria ni condicionar las decisiones políticas reales. Sin un compromiso vinculante de vincular los resultados de la evaluación a las dotaciones de crédito, la evaluación queda reducida a un ejercicio puramente estético destinado a satisfacer requerimientos formales sin transformar la eficacia de la acción pública.
6. Reforma de la gobernanza financiera: integración legislativa, límites a la discrecionalidad ejecutiva y efectividad evaluativa
6.1. Unificación legislativa mediante una métrica presupuestaria única
La coexistencia de reglas fiscales autonómicas, estatales y comunitarias requiere una reforma legislativa de la Ley Orgánica 2/2012 de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.
Conviene sustituir los cálculos del saldo estructural por la regla del gasto primario neto computable como el único indicador vinculante para todas las Administraciones Públicas.
Esta unificación legal elimina las contradicciones entre los techos de gasto regionales y los compromisos asumidos ante las instituciones europeas, asegurando un marco contable coherente y transparente.
6.2. Restricción operativa a las modificaciones de crédito durante las prórrogas
Para corregir la distorsión del ciclo financiero causada por la prórroga del presupuesto, resulta indispensable modificar la Ley 47/2003 General Presupuestaria introduciendo un límite estricto a las alteraciones de crédito autorizadas por el Poder Ejecutivo.
Se plantea fijar un tope máximo acumulado del 5% sobre los créditos iniciales prorrogados para modificaciones presupuestarias o transferencias de partidas durante el ejercicio.
Cualquier alteración que exceda este umbral requerirá la aprobación de una ley extraordinaria de crédito por parte del Congreso de los Diputados, devolviendo al ámbito parlamentario la capacidad de decisión sobre las prioridades económicas.
6.3. Vinculación directa entre las revisiones de gasto y los presupuestos anuales
La evaluación de las políticas públicas debe dejar de ser un ejercicio técnico consultivo para convertirse en una fase determinante de la elaboración presupuestaria.
Se plantea la incorporación de un mecanismo normativo en virtud del cual las recomendaciones formuladas por la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal en sus revisiones de gasto tengan un impacto contable directo.
Si un departamento gubernamental rechaza adoptar las recomendaciones de eficiencia aprobadas, se aplicará de forma automática una reducción equivalente en su crédito de gasto corriente del ejercicio siguiente, salvo que exista una resolución parlamentaria motivada que justifique la continuidad del gasto originario.
6.4. Apertura algorítmica y auditoría pública de los modelos de previsión fiscal
La transición hacia análisis plurianuales basados en variables complejas exige la democratización del acceso a las herramientas de estimación fiscal.
Las metodologías econométricas y los modelos de proyección del gasto computable utilizados por los ministerios económicos deben publicarse bajo licencias de código abierto.
Esta medida permite a universidades, centros de análisis e instituciones académicas auditar de manera independiente la solidez de las proyecciones presupuestarias, impidiendo la manipulación partidista de los supuestos macroeconómicos sobre los cuales se construyen los planes fiscales de medio plazo.
7. Síntesis conclusiva sobre la evolución del régimen presupuestario de las Administraciones Públicas españolas
7.1. Desplazamiento del eje del ciclo presupuestario hacia la planificación plurianual comunitaria
La aprobación del Reglamento (UE) 2024/1263 reordena la supervisión fiscal europea fijando el gasto primario neto computable como la variable operativa de seguimiento a lo largo de compromisos de cuatro a siete años.
Esta métrica sustituye la fijación estricta de metas anuales de saldo estructural, permitiendo un margen de estabilidad en la cuenta de control registrado en el marco del Plan Fiscal y Estructural de Medio Plazo 2025-2028.
7.2. Alteración funcional de la anualidad presupuestaria mediante el uso continuado de la prórroga
La prórroga regulada en el artículo 134.4 de la Constitución proyecta temporalmente la autorización legislativa previamente otorgada sobre el presupuesto inicial.
La reiteración de este mecanismo en ejercicios sucesivos desplaza la actualización de las partidas de gasto hacia decisiones parciales durante la ejecución, mediante modificaciones de crédito y decretos-leyes aprobados por el Poder Ejecutivo.
7.3. Incongruencia normativa entre el marco contable interno y las exigencias de supervisión independientes
Persiste una desconexión entre la Ley Orgánica 2/2012 de Estabilidad Presupuestaria y las reglas comunitarias renovadas en 2024.
La supervisión encomendada a la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal requiere de un marco legal nacional que incorpore de forma expresa el principio de cumplir o explicar.
7.4. Tránsito hacia la evaluación analítica del gasto y la medición de costes en la gestión pública
Las revisiones de gasto (spending reviews) encargadas a la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal y la aplicación del coste efectivo en las administraciones locales revelan que la información contable debe trascender la mera fiscalización de regularidad.
La integración de métricas de coste completo e indicadores cuantitativos de desempeño resulta necesaria para que la transparencia presupuestaria determine la asignación real de los recursos públicos
8. Consideraciones finales y horizontes normativos del Derecho Presupuestario
El recorrido analítico desarrollado a lo largo de este estudio permite formular apreciaciones de síntesis acerca de la trayectoria presente y futura del Derecho Presupuestario español. La institución presupuestaria atraviesa un proceso de reconfiguración estructural en el que la clásica concepción del presupuesto como acto legislativo anual de autorización y control formal de ingresos y gastos resulta crecientemente condicionada por marcos de disciplina fiscal plurianual de origen comunitario y por exigencias operativas de gestión por resultados. El nuevo marco de gobernanza económica trazado por el Reglamento (UE) 2024/1263 consolidó la centralidad de la senda de gasto primario neto computable como variable de control de la sostenibilidad de la deuda pública, obligando a los Estados miembros a articular sus cuentas públicas en torno a Planes Fiscales y Estructurales de Medio Plazo. Esta orientación plurianual acentúa la necesidad de ajustar la legislación presupuestaria interna —y de manera destacada la Ley Orgánica 2/2012— para resolver incongruencias metodológicas y dotar a la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal de las atribuciones exigidas por la Directiva (UE) 2024/1265 bajo el principio de cumplir o explicar.
De forma concomitante, el examen de la práctica institucional española demuestra que el recurso reiterado a la prórroga presupuestaria contemplada en el artículo 134.4 de la Carta Magna, si bien formalmente legítimo como cláusula de continuidad estatal, modifica el funcionamiento ordinario del ciclo financiero. La ausencia de un momento anual de deliberación parlamentaria integrada desplaza la toma de decisiones hacia la fase de ejecución, intensificando el recurso a las modificaciones presupuestarias y a la legislación de urgencia mediante Decretos-Leyes al amparo del artículo 86 constitucional. Adicionalmente, las tendencias de modernización administrativa puestas de manifiesto en las revisiones de gasto (spending reviews) encomendadas a la AIReF, en la determinación del coste efectivo de los servicios locales y en la digitalización de la gestión contable mediante la facturación electrónica señalan que el futuro del Derecho Presupuestario transita irrevocablemente hacia la integración de sistemas analíticos de evaluación continua. Preservar la función garantista del principio de legalidad presupuestaria y del control representativo de las Cortes Generales en un entorno fiscal plurianual y digitalizado constituye el eje regulatorio sobre el que deberá asentarse la futura reforma de la Hacienda Pública en España.
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